Forfatter: Gnist Design

  • Norwegian salmon exporters and the changing structure of Japanese seafood distribution

    Author: Morten H. Abrahamsen1


    1 Handelshøyskolen BI, Department of Marketing, Oslo/Stavanger, Hesbygt. 5, NO-4014 Stavanger, Norway


    This study analyses how Norwegian and Japanese companies in the seafood industry cope with and adapt to changes in distribution structures.

    Abstract in Norwegian

    Japan har lenge vært et viktig marked for norsk laks. Samtidig er det japanske markedet kjent for å representere en komplisert distribusjonsstruktur med mange mellomledd. I den senere tid er dette systemet utfordret av nye distribusjonsmåter hvor aktørene forsøker å finne nye veier utenom de tradisjonelle grossistmarkedene. Her kjennetegnes sjømatdistribusjon av større grad direkte kontakt mellom produsenter, importører og dagligvarekjeder. Denne artikkelen undersøker hvordan norske eksportører og deres japanske kunder forholder seg til disse endringene, og hva dette medfører for deres markedsaktiviteter. Artikkelen presenterer resultatene fra et større forskningsprosjekt i form av fem megatrender som for tiden kjennetegner det japanske markedet.

    Abstract in English

    For many years Japan has been an important market for Norwegian salmon. At the same time Japan has been characterised by a complicated distribution structure with several layers of wholesalers and middlemen. Recently this system is challenged by new distribution patterns bypassing the traditional wholesale markets. This new system is characterised by more direct contact between producers, importers and retailers. This article analyses how Norwegian exporters and their Japanese customers handle these changes and what this means for their marketing strategy. The results from part of a wider research project and are presented in form of five megatrends currently characterizing the Japanese seafood market.

    Introduction

    This study analyses how Norwegian and Japanese companies in the seafood industry cope with and adapt to changes in distribution structures. Japan is interesting to investigate in terms of its historical importance as a major market for Norwegian seafood. Norwegian export relationships go a long way back, and in 2015 Japan and Norway will celebrate 110 years of diplomatic ties. There are currently 43 Norwegian seafood producers listed as exporters to Japan by the Norwegian Seafood Export Council. Some Norwegian producers have been present in Japan for over 40 years.

    Japan is Norway’s 2nd largest export market in Asia (after China) according to Statistics Norway (2012). Seafood exports to Japan from Norway fell rapidly from 250.000 tons in 2002 to less that 100.000 tons in 2006. Since then exports increased slowly but steadily to slightly less than 150.000 tons in 2011, according to the Norwegian Seafood Export Council. The increase in exports is mainly due to increased volumes of pelagic fish. Salmon export volumes fell from 70.000 tons in 2002 to 30.000 tons in 2008, and have remained at this level since then. Nevertheless, the sales value of the salmon has increased significantly and Japan is still an important market for Norwegian seafood.

    Japan is also interesting from the fact that is has been considered as a difficult market to penetrate. Particularly, the Japanese distribution system has been seen as a great barrier to entry with complex distribution structures and inefficient and old-fashioned practices (Lazer et al., 1995; Rajaratnam & McKinney, 1995; Shimagu-chi & Lazer, 1979).

    However, in recent years Japanese distribution has been challenged by new and more efficient distribution structures where direct contact be-tween exporters and retailers bypass traditional distribution structures. Given the importance Japan represents as a market for Norwegian salmon, it becomes valid to investigate what these changes mean for Norwegian exporters and their relationships with Japanese companies. This study attempts to answer this question by applying a qualitative research design with indepth personal interviews of respondents in a particular value chain for Norwegian salmon, representing Norwegian exporters, Japanese importers, processors and retailers. Results are discussed in terms of five megatrends identified in the study, and some implications for Norwegian exporters are presented towards the end.

    Traditional distribution facing a new reality

    Seafood in Japan has traditionally been distributed through 54 large central and regional wholesale markets around the country. The Tsukiji wholesale market in Tokyo is considered to be the biggest one. Dating back to 1590 it accounts for 15% of all seafood distributed in Japan (Bestor, 2004). It includes seven primary and 900 secondary wholesalers and it handles over 2.400 tons of seafood and more than 450 different types of fish. Over 14.000 people work here and it attracts 35.000 buyers daily.

    However, in recent years traditional seafood distribution has come under significant pressure to change. Actors seek to bypass the system and new distribution channels with fewer and larger units are challenging established practices: “Coming under much criticism are the many layers of wholesalers who stand between producers and consumers. These tiers of enterprises include vast numbers of presumably inefficient small scale (often family-run) wholesale and retail outlets. By the same token, the apparently more efficient large scale specialty stores, supermarkets, and department stores are relatively few.” (Bes-tor, 2004: 35).

    Japanese and foreigners alike view Japanese distribution channels as economically inefficient, barring entry of foreign goods into Japan. In Bestors (2004) view”…the ultimate competitive arena for Tsukiji’s auction houses is between central wholesale markets, generally, and other channels of distribution that avoid or bypass the system” (Bestor, 2004: 199).

    Another trend aiding this development is the increased power of Japanese retailers. Traditionally Japan has been characterised by a large number of small-sized retailers. Japanese consumers have disliked spending their time wandering around large supermarkets or superstores; they prefer visiting the local stores to get fresh produce in small quantities. Average spending is quite low. Japanese consumers make four to five shopping trips per week. Other factors like low car ownership, small sized home fridges and freezers adds to this (Planet Retail, 2006). But the current trend is towards fewer, but larger retailers.

    The easement of the Large Scale Retail Store Law which prohibited large-scale retail stores with floor space exceeding 55 square meters has speeded up this development, according to Maruyama (2005).

    There are also changes on the manufacturing level. Traditionally Japan has been characterised by a low number of large manufacturers selling to a large number of small companies, exerting considerable control (Lohtia et al., 1999). But with appreciation of the Yen and wage increases in the early 1990s, the use of foreign suppliers became common. Competition among Japanese manufacturers has become more intense, reducing supplier power. Hence, the balance has shifted in favour of the retailers. This is by no means a new phenomenon; such changes have been evident in Europe and the USA for some years. But now this trend is slowly spreading to Japan. However, the question is how fast changes will occur knowing the strong presence of seafood wholesale markets in Japan, deeply rooted in Japa-nese traditions and culture.

    Bestor (2004) argues that the growth of out-of market channels is directly related to developments in transport and communication, particularly refrigerated trucks, and the expansion of supermarket chains, franchised restaurants and fast-food shops that re-quire and consume a large quantity of standardised seafood products of medium quality. Nevertheless, a supermarket chain cannot develop its own supply channels for products available in small amounts. Hence, it is likely to rely on the fish market distribution system rather than its own distribution channels.

    According to Planet Re-tail (2006) Japan’s retail sector is highly fragmented with the top five players holding a market share of less than 20%.

    Japanese distribution is experiencing considerable changes at present. Interesting research questions are therefore: How are these changes perceived by Norwegian exporters of fresh salmon in Japan? And what do these changes mean for Norwegian exporters and their relationships with Japanese companies?

    Research design

    This research has been undertaken as part of the NewMark Project at the Norwegian Business School (BI). The NewMark Project was financed by the Norwegian Research Council and its main purpose was to investigate how business relationships are managed in industrial networks (Olsen, 2012). It is theoretically rooted in the Industrial Network Approach where the interdependence between companies in industrial markets is the focus of attention (Håkansson et al., 2005).

    The research sample presented here (see table 1) consisted of respondents from two Norwegian salmon exporters and respondents from four Japanese companies (names have been altered to preserve anonymity of the respondents). All these companies represent the same value chain: This sample represents a case within a larger study with more actors involved (Abrahamsen, 2011). In terms of data collection method personal in-depth interviews were found to be the most appropriate method because interviews enables close encounters with respondents and gives the ability to clarify content and meaning (Bryman & Bell, 2003).

    The interviews centered around two main questions: What changes in Japanese seafood distribution are you experiencing? Why are these changes happening? Each interview lasted between 1.5 and two hours and was conducted in Norwegian or English depending on the respondent. The interviews were taped and then transcribed. In order to turn the transcript into data fit for analysis, relevant categories were developed from distribution and industrial marketing theory and from the text material itself (Kvale, 1996), and a template was created representing a hierarchy of categories (King, 2004). The text was then coded based on these categories.

    Results: Five megatrends

    The analysis of the data allowed the key results to be grouped into these five mega-trends:

    General change from fishmarket to direct distribution

    The respondent from Norway Salmon de-cribes how the network changes from the fishmarket system to progressively more direct distribution: “Compared to the other main seafood markets things are slow in Japan. But the underlying change which we see accelerating is more direct contact between suppliers and end user, i.e. primary actors in the production and end users in the consumption end”.

    The respondent explains this in more detail: “What is hap-pening now is that you have a Norwegian exporter which sells to a Japanese importer or to an importer owned by them. This importer has direct contact with retail chains or restaurant chains. This model has grown in magnitude the last 5 years. It has been more common to do this type of distribution now than 5 years ago”.

    Another example is closer ties to importers, processors and retailers: “The main difference in resource ties is that we develop concepts together in direct distribution. Examples of such concepts can be packaging, logistics, special product qualities, particular feed mix at the fish farm, category management together with the supermarkets, and menu devel-opment with the restaurants. A broad range, actually”.

    As a result, Norway Salmon has created new positions within their company: “We share knowledge with our customers. We have recently hired a product development manager and a brand manager. These are resources that we draw upon together with the importers and retailers in Japan. We have not created them specifically for Japan, but for our company”.

    This has improved cooperation with his partners: “Our new company is now in a much better position to negotiate with the retailers than previously, and these skills are important to us. But we have a broad scope when we create these positions, and we use them to get in closer co-operation with our customers”.

    The increased ties and integration of the network has led to greater commitment between the actors: “We have three companies in Japan that we define as strategic partners. With these three partners we draw on various types of resources. So here we position ourselves much closer than we do in the traditional fish market system”.

    The best way to explain these changes is the role of the retailers who are increasingly powerful: “The purchase function in direct distribution is more professional than in the traditional system. And the retail power is greater in the direct system”.

    Retailers are adopting new purchasing strategies: “The reason behind this is that in Japan the retailers wish to adopt purchase strategies and management practices that has been introduced by international retail chains such as Carrefour and Wal-Mart. Japanese retailers are inspired by this. If they are to survive they have to get closer to the origin of the products that they source. This is to a great part driven by the retail level”.

    The respondent from Bluewater Trading (the importer) also explains that there is increasing direct distribution. Today it is 50/50 between the fishmarket and direct distribution, but this is changing;

    “Five years ago we had a close relationship with the wholesalers, but not with the wider distribution network. Today we sell about 50% to the old distribution channel, which is the fishmarket, and 50% which is direct distribution. But this part is increasing. I don’t know for the others, but for us this framework has been increasing significantly”.

    This result in closer integration between the actors: “We have close contacts with the retailers and the processor, they are becoming our partners.” As a result, he has developed closer relationships and strengthened ties to his business partners. There is more commitment in the relationship, meetings are regular and discussions are open and friendly. “We have more direct access to the retailers now and we often meet them. They want to talk to us and we want to talk to them. The biggest change for our organisation is that we get direct opinion from the retailers, and we give them feedback directly. We know what they want, and they also get the benefit of quick reply from the Norwegian side. They are very happy. Previously, we didn’t know anything about the end user. The fish market and all its layers prevented access to this kind of information… Now, we discuss how to increase our contact with the retailers on expense of the fish market”.

    Supreme Seafood (the other Norwegian exporter) refers to a similar trend: “Things are developing in Japan, but very slowly. The distribution channel becomes shorter and levels are bypassed”.

    He is now in direct contact with the retailers, omitting the wholesale market and layers of distribution characteristic of the fish market system. He views the traditional system as very ineffective:

    “In a way the traditional system would be perfect for us, because there are no dominant actors like the retailers in Europe. But at the same time it limits our operations and it is not effective. Some of the middlemen are small companies, they live as they breathe. They don’t have the financial resources or the people to take on the large retailers. Some are just a few people. We cannot place our entire strategy in the hands of these people. They can’t plan for the future. We can’t discuss campaigns and discuss retailers with them. They don’t know what we’re talking about. They feel their position threatened and have nothing to gain by changing the system”.

    More cooperation and closer integration between companies

    The actors in direct distribution have developed retail promotion campaigns together; “Norway Salmon supports us in many ways; such as promotion and pricing. We have promotion activities together with Norway Salmon and the Norwegian Seafood Export Council (NSEC). Norway Salmon and NSEC provide some of the funds for these activities and we share the costs.”

    Another example of close ties is the relationship between Bluewater Trading and Shoitachi (the processor) where processing is tailored and adapted to the needs of the retailers: “I think in case of Shoitachi we are working really close. We sell to the supermarkets, but every supermarket needs some processing. They cannot buy salmon by the box. They may process some salmon by themselves, but at busy times they use our processor. So when we have a sales campaign we always use the processor.”

    Closer ties have led to increased sales: “Five years ago our import volumes were small, and the Japanese salmon market was very small. Maybe only 5.000 tons fresh salmon per year. But Norway Salmon wanted to increase the number of customers and their market share in Japan. We had a very positive feeling about their people, they were nice and positive and the service was good. So we started to have regular business”.

    New pricing policies have also been introduced: “Together with Shoitachi we established a more stable price structure towards the retailers. Previously, price was decided once a week. But we proposed a monthly price or three-month price or a yearly contract price. At that time salmon prices was so fluctuating, sometimes price came right up to 16 NOK per kilo, and a lot of retailers were unhappy about this. They wanted to have stable prices. Our offer was very good for the retailers, and increased our volumes to the retailers”.

    Retailers now have better access to information: “Access to information has become a great asset, it is very important”, the respondent says.

    Japanese retailers are very concerned about food traceability: “We want to develop close relationship to the exporter and to the retailers because we want to increase the level of traceability of the fish that we sell. The retailers are very concerned about this. The price difference between buying from the fish market and buying from us is not that big, it may actually be higher. But the supermarkets demand traceability, safety and trust. So we have to show our face, let them know that we make an effort, assure them that we are doing the right thing”.

    This picture is reinforced by Asahi (the retailer). This company is increasingly buying directly from Japanese importers that have good relationships with Norwegian exporters. As a consequence his volumes from the fishmarket are reduced. Relationships with the fishmarket are characterised by tension and conflicts: “The power-balance between us and fish market has changed. The fish market used to have a lot of power, but not anymore”.

    He is increasingly dissatisfied with the fish market and this in one reason for the change: “They cannot add value, they cannot supply what we want and we are not satisfied with them”.

    He is increasingly satisfied with his new suppliers. “We are all working together as a team!”

    Fewer but larger companies involved

    Shoitachi has reduced his suppliers from five to only one which is Bluewater Trading: “It is only five years since we started handling Norwegian salmon. Then we had many suppliers, but now we only have Bluewater Trading”.

    This has resulted in a closer relationship and strengthened ties to his customers, increased volumes and a more stable supply: “The restaurants like working with us and the volumes to these customers is now increasing quite a lot, almost doubled every year since. We now can secure stable supplies. Five years back, around Christmas time and summer holiday time, the fish market people would say that we had to buy a lot because supply may be short. We had to place orders otherwise the products may be gone. We were forced to take risks and accumulate our own stock”.

    Now he has an increased need for stability and less exposure to risks: “But now, working with the importer directly, we don’t have to worry about this anymore”.

    Similarly, Asahi Retail moved from having several suppliers to only one: “At this moment, I am only buying from them. Before that I used the fish market system”.

    He is very happy with his supplier and this reinforces the positive atmosphere of the relationship. He refers to the positive integration and cooperation in the network that he now is experiencing: “Norway Salmon and Bluewater Trading are one team. And we are working together!”

    Increased power of Japanese retailers

    The number of large retailers in Japan is growing, according to Asahi Retail: “There used to be a lot of fish shops in Japan. But now the numbers are decreasing rapidly, about 5000 shops per year. Now the main actors are the large supermarkets, like us.”

    This has shifted the power balance towards the retailers: “Now we are becoming powerful. We are in fact so powerful that we don’t have to pay more than we have to. It becomes meaningless”.

    The increased power means that the retailers can demand better product quality and information of product origin. The respondent of Asahi Retail explains that “…Japanese retailers are realizing that product traceability is important. Information about product origin is required by Japanese law. But if we buy from the fish market I don’t know where the salmon has been harvested or when it arrived in Japan, even though it is Norwegian. That’s why we want to have more direct dealings and close relationships to our suppliers.”

    The change towards direct distribution has implied that Asahi Retail has saved costs and now are better able to make improved sales forecasts: “By getting information from Japanese consumers and giving this information to the supplier, we are able to improve our sales and product strategy”.

    This is easier with direct distribution: “We have to think about how many piece of salmon we want to sell in one day, in one week, in month, in one year. So in that sense we want to have a supplier which can maintain the stable quality and supply which enable us to forecast our sales”.

    In Shoitachis case, he is in a better position to serve the retailers: “First of all we can sell directly to the retailer or restaurant. Working directly with importer and suppliers we have very good access to information.”

    This means that Shoitachi is able to give the retailers detailed information regarding traceability and meet the retailer’s requirements: “Having a close relationship with the importer guarantees traceability which is important both to us and the retailer”.

    The change towards more demanding retailers has had an impact on Shoitachi’s operations. For instance, he has recently built a new plant which is geographically located close to his main retail customers. He has introduced new production techniques which enable more tailored production to the retailers’ requirements.

    As an example, he mentions new monitoring technology; “As you can see, over there is a camera. At our new plant, we have recently introduced a well-equipped camera system where I can watch the workers slicing the fish. Even from my cellular phone. In a business negotiation, if you are a buyer, I can show it to you on my phone. It is so much easier”.

    This respondent also believes that retailers are increasingly concerned with traceability: “Restaurant and supermarket specifications are becoming very strict regarding sizes, quantities, etc. By securing the supply of raw materials we can guarantee the retailer that we can meet his demands. Earlier, we didn’t know whether we could get supplies or not. And of course, having a close relationship to the importer guarantees traceability which is important both to us and the retailer. In total, it is much easier to adapt to the retailers requirements with direct access to the importer.”

    The fishmarket still has a role to play

    However, exporters like Supreme Seafood is still dependent on the fish market because it is not big enough yet to fully be engaged in direct distribution: ” We are not big enough yet to sell all our fish through this system, and we are still very dependent on the traditional importers and the fishmarket.”

    Consequently, Supreme Seafood still sells to traditional importers: “This doesn’t mean that we have stopped alto-gether selling to other importers in Japan, it still happens….We sell 40% or 50% to the wholesale level and the rest to what we call the downstream customers”.

    For instance, one of the largest wholesalers at Tsukiji is still a major customer. This is because small retailers are still dependent on the fish market. The fishmarket also performs vital functions. Someone has to take the cost of sorting, filleting and storage of the fish. At the fishmarket, secondary whole-salers perform this function: “At the fish market, the intermediate wholesalers process seafood at low cost. If we have are to do the filleting, we have to engage a reprocessor, and they have to take their margin.” As such the fishmarket performs vital functions.

    This is also the concern of Norway Salmon, the other Norwegian exporter in the sample: “Despite all predictions of a less fragmented retail level in Japan, this development is going extremely slow. As long as we have the fragmented retail level, the fishmarket fulfills an important role”.

    The respondent says that the fishmarket has some distinct functions that are not easily replaced: “I think it is easy to overlook that when we talk about Japan, the fish market is really important and it will be there in the future. It is wrong to suggest that the fishmarket will lose its importance. It is an effective way to distribute large volumes of fresh fish. In a fragmented market like the Japanese, it is very effective”.

    The fishmarket is also an effective way to settle prices: “You may regard it as a gigantic cash and carry wholesale outlet. Where small retailers, supermarkets and shops and restaurants meet and get what they need at the time that they need it. With guaranteed freshness. So obviously, this role is important as long as the retail level is as fragmented as it is.”

    Implications for Norwegian exporters

    Referring back to our research questions, how are these changes perceived by Norwegian exporters of fresh salmon in Japan, and what do these changes mean for Norwegian exporters and their relationships with Japanese companies, we see that the fish market represents a challenge for Norwegian exporters.

    On one hand it serves as an important point of market entry to a large number of Japanese retailers. On the other hand, the exporters face difficulties in relying on a system which is seen as ineffective and costly.

    In this study, we have seen that Norwegian exporters and their Japanese partners (importers, processors and retailers) are active in establishing alternative distribution patterns where the actors exert more control over vital resources. These business relationships are characterised by more commitment, better communication, closer ties, more joint activities, increased volumes and stable supply compared to what the fish market can offer.

    It appears that one of the key drivers here is the Japanese retailers demanding better product traceability and information. Direct distribution permits sharing information throughout the distribution channel. The exporter can exert some power as he has access to information about product origin. But the retailer also has a powerbase in terms of information about the consumers and market trends in Japan. The fishmarket with its large number of actors and many layers prohibits access to these resources.

    But the study also highlights that the fishmarket has a role to play. The arguments as to why the fishmarket continues to be used can be grouped into three themes:

    First, small retailers do not have the capacity or skill to engage in direct distribution. Second, the fishmarket provides variety and stability and third, it is more suitable for small volumes. What is the future role of the fishmarket? The large number of small, independent retailers in Japan has long favoured the fishmarket system as it ensures product variety. It also secures market access for Norwegian exporters as it represents around 50% of the market. It therefore is an important route to market for Norwegian salmon. But future mergers at the exporter and retail level will imply that small retailers relying on the fishmarket will disappear.

    If Japan experiences the same tendencies as have been seen in Europe and USA for some time, where a small number of large retail chains increasingly buy directly from large seafood producers (Cantillon et al., 2006), the fishmarket in its present form will become obsolete.

    Even-tually, the future of the fishmarket will depend on how it succeeds in developing functions that are important to an increas-ing number of large retailers. In the meantime, Norwegian exporters have to find ways to cooperate with this important part of Japanese seafood distribution.

    References

    Abrahamsen, M.H. (2011). Sensemaking in Networks: Using Network Pictures to Understand Network Dynamics. In Baxter, R. & A.G. Woodside (eds). Interfirm Networks: Theory, Strategy, and Behav-ior, 17, Emerald Group Publishing Limited.
    Bryman, A. & E. Bell (2003). Business Research Methods. Oxford: Oxford University Press.
    Cantillon, S., F. Prenkert, H. Håkansson, A. Følgesvold & S. Haugnes (2006). The UK seafood network – recent developments and the role of Norwegian exporters. In Asche F. (ed), Primary industries facing global markets. Oslo: Universitetsforlaget.
    Håkansson, H., D. Harrison & A. Waluszewski (2005). Rethinking Marketing: Developing a New Un-derstanding of Markets. Chichester: John Wiley and Sons.
    King, N. (2004). Using templates in the thematic analysis of text. In Cassell, C. & G. Symon (eds.), Essential Guide to Qualitative Methods in Organisational Research. London: Sage.
    Kvale, S. (1996). InterViews: An introduction to qualitative research interviewing. Thousand Oaks. California: Sage.
    Lazer, W., M. Shoji & K. Hiroshi (1995). Japanese marketing: Towards a better understanding. Journal of Marketing, 49 (Spring).
    Lohtia, R., K. Ikeo & R. Subramaniam (1999). Changing patterns of channel governance: An example from Japan. Journal of Retailing, 75:2, p. 263.
    Maruyama, M. (2005). Japanese distribution channels: Structure and strategy. The Japanese econo-my, 32:3, fall.
    Olsen, P.I. (2012). Below the surface: How (seafood) networks work – and how they change. IMP Journal, 6:3, pp. 186−93.
    Planet Retail (2006). Grocery Retailing in Japan. In Country retailing reports. London: Planet Retail Ltd.
    Rajaratnam, D. & J.A. McKinney (1995). Is the Japanese marketing system changing? An empirical study. International business review, 23:4, p. 279.
    Shimaguchi, M. & W. Lazer (1979). Japanese distribution channels: Invisible barriers to market entry. Michigan State University Business Topics, 27: winter.

  • Fiskeriforvaltning i bevegelse

    Forfattere: Petter Holm1 & Katrine Tveiterås1


    1 Norges fiskerihøgskole, Fakultet for biovitenskap, fiskeri og økonomi, Universitetet i Tromsø, Breivika, NO-9037 Tromsø, Norway


    Nordiske fiskerier, fra konvergens til divergens?

    Sammendrag på norsk

    Hvorfor utvikler Nordisk fiskeriforvaltning seg på forskjellige måter? Etter innføringen av det nye havrettsregimet på 1970 og 1980-tallet så de nordiske landene til hverandre i arbeidet med å etablere en nasjonal ressursforvaltning. På grunn av dette, og fordi de grunnleggende utfordringene var felles, fikk forvaltningen i de ulike landene sterke likhetstrekk. I de senere år har dette imidlertid endret seg. Det internasjonale ressursforvaltningsregimet er under endring, med særlige krav til økt markedsstyring og økt fokus på økosystembasert forvaltning. Artikkelen redegjør for hvordan de nordiske landene responderer på denne utviklingen og drøfter hvordan ulik grad av eksponering for nye utfordringer gjør at nordisk fiskeriforvaltning nå divergeres.

    Summary in English:

    Why does fishery management in the Nordic region develop in different ways? After the introduction the new oceans regime in the 1970s and 1980s, the Nordic countries saw to each other in the work of establishing a national resource management system. As a result of this, and because the basic challenges were the same, fishery management was developed along the same lines. In the last few years, this has changed. The international resource management regime is being criticized and there are pressures for reform. Increasing reliance on market mechanisms and commitments to ecosystem-based considerations in management are demanded. The article gives an account of how the Nordic countries have responded to this development, and discusses how different levels of exposure to new challenges cause divergence in the Nordic fishery management systems.

    Innledning

    Ved etableringen av det internasjonale havrettsregimet fikk kyststatene råderett over store havområder og samtidig et omfattende forvaltningsansvar. Utviklingen og implementeringen av en effektiv og legitim ressursforvaltning var en formidabel oppgave, hvor overfiske, overkapasitet og lav lønnsomhet gikk igjen som overskrifter for de utfordringene som måtte løses. Debattene har i stor grad omhandlet balanseforholdet mellom fiskere, myndigheter og mer allmenne interesser. Forvaltningens oppgave har vært å utvikle gode instrumenter og kontrollsystemer for å ivareta kyststatens forvaltningsansvar, og samtidig sikre næringsaktørene gode og stabile rammebetingelser. Prosessen har til tider vært preget av sterk uenighet og kamp om fordeling av knappe ressurser, gjerne i kriseartede situasjoner med nedfiskede bestander og presset økonomi.

    I Norden har landene sett til hverandre i dette arbeidet. Resultatet har blitt at fiskeriforvaltning i Norden har vært bygd opp etter omtrent samme modell, med egne fiskeridepartementer, sektorbasert implementeringsstruktur og dedikerte forskningsinstitusjoner. I en studie av fiskerinæringene i Vest-Norden fra 1992 ble det konkludert med at vi går mot en standardisert fiskeripolitikk i de nordiske land. Til tross for betydelige forskjeller mellom sektorene, både historisk, sosialt og økonomisk ble det sagt at:

    “Det hersker liten tvil om at imitasjon har gode vilkår i fiskerinæringa – ikke bare i forhold til fangst- og foredlingsteknikk, men også når det gjelder styringsinstrumenter og administrative rammebetingelser mer generelt.”
    (Hersoug, 1992:4)

    Utviklingen mot en felles nordisk modell for fiskeriforvaltning skyldtes ikke bare at utfordringene med å etablere et nasjonalt ressursforvaltningsregime dro i en og samme retning. I tillegg ble fiskeriene i de nordiske land i stadig større grad ble eksponert for mer liberale handelsregimer. Da den siterte studien ble skrevet, var bare Danmark medlem av EU (den gang EF), men de andre landene vurderte sin holdning til et mulig medlemskap. Tilpasning til EUs handels- og næringsregime, enten via medlemskap eller en eventuell EØS-avtale, ville medføre en enda sterkere markedstilpasning i næringene.

    Dette ville føre til endringer i fiskeriforvaltningen, der andre hensyn ville måtte vike for å sikre fiskerienes konkurransedyktighet. På denne måten ville nordisk fiskeriforvaltning bli mer og mer lik. I 2012, tjue år senere, er alle de nordiske landene i ferd med å gjennomføre endringer i den organisatoriske og institusjonelle oppbyggingen i grunnlaget for fiskerisektoren. Slik Hersoug spådde, er effekten av den økende liberaliseringen av det internasjonale handelsregimet sterk og klar. Økt markedsstyring påvirker også styring og administrasjon, hvor det de siste årene har vært et stadig større fokus på effektivisering av offentlig forvaltning. I tillegg har kyststatenes forvaltningsansvar endret seg som følge av internasjonale konvensjoner, avtaler og retningslinjer om fiskerier og det marine miljø. Mens fokuset tidligere primært har vært på forvaltningen av de store kommersielle bestandene, har ansvaret etter hvert blitt utvidet til å omfatte også det marine økosystemet som helhet.

    Siden sentrale påvirkningsfaktorer i stor grad er felles og forankret i internasjonale prosesser, kunne en kanskje forvente at tendensen til standardisering og felles løsninger i Norden ville bli ytterligere styrket.

    Likevel synes det som om fiskeriforvaltningen i de nordiske land nå er i ferd med å ta ulike retninger. Selv om markedsstyringen gjør seg gjeldende i alle landene, og ambisjonene om å utvikle mer økosystembaserte forvaltningsløsninger er felles, er det klare tendenser til at disse utfordringene håndteres på ulike måter. Noen land kjemper for å holde sektoren stabil og søker å konsolidere den etablerte modellen, mens andre land ser ut til å akseptere større endringer til tross for de kostnadene dette medfører. I enkelte land ser det ut til at staten trekker seg noe tilbake fra næringen, mens andre land fortsatt har et aktivt apparat for å sikre lønnsomhet i fremtidens fiskerier. Selv om økosystembasert forvaltning har tilslutning i alle land, synes det som om fortolkningen av hva dette innebærer er forskjellig. I enkelte land er bærekraft og miljøhensyn verdier i seg selv, mens det i andre land er den kommersielle verdien av en langsiktig forvaltning som er det sentrale. Samtidig har betydningen av EU blitt større og fører til større forskjeller mellom de nordiske land som er medlemmer og de som har valgt å stå utenfor. I denne artikkelen vil vi drøfte i hvilken grad fiskeriforvaltning i Norden har gått fra konvergens til divergens. Hva er årsakene til at de nordiske fiskeriforvaltningene nå, fra å ha gått i takt, ser ut til å ta ulike veier?

    Vårt utgangspunkt er ideen om at de ulike landene ikke er like følsomme for de endringsfaktorene de eksponeres for. Dette henger igjen sammen med hvilke verdier som legger grunnlag for de ulike landenes forvaltningsløsninger.

    I det følgende vil vi vil utforske denne hypotesen. Først vil vi drøfte hvordan det gjeldende ressursforvaltningsregimet er under endring. Et mangfold av nye interessenter til utnytting av havets ressurser har satt den tradisjonelle fiskerivirksomheten i nye posisjoner, noe som krever samordning med og avveininger mot andre samfunnsinteresser knyttet til marin virksomhet. Vi vil drøfte hvordan økt markedsstyring og bevegelsen mot økosystembasert forvaltning påvirker hvordan fiskeriene utvikler seg. På grunnlag av dette vil vi vise hvordan fiskerisektorene i de nordiske landene responderer forskjellig ved å drøfte sosioøkonomiske effekter, endringer i metoder for nasjonal ressursforvaltning og endringer i nasjonale styringsstrukturer i de respektive land. Avslutningsvis vil vi diskutere årsakene til de ulike endringene og drøfte hvilken sammenheng dette har med hvorfor forvaltningene responderer forskjellig.

    Forvaltningsregimet – endrede krav, interesser og forventninger

    Dagens forvaltningsregime i fiskeriene er basert på en internasjonal enighet om at fisket må reguleres for å hindre overfiske. Kjernen i regimet er beregningen av hvor mye som er forsvarlig å fiske av en bestand: total allowable catch, eller TAC. Gjennomslaget for dette regimet kom med etableringen av økonomiske soner i 1977, hvor kyststatene fikk råderett men også forvaltningsansvar for ressursene i havsonen (Churchill & Lowe, 1999).

    Det internasjonale TAC-regimet er imidlertid gjenstand for mye kritikk. Først og fremst fordi det ikke synes å fungere etter hensikten. Det er fortsatt mange bestander under bærekraftige nivåer (Morgan, 2001). Dette kan skyldes at kvotene ikke overholdes eller at de er fastsatt på feilaktig grunnlag. Videre er TAC-systemet både dyrt og byråkratisk. Å overvåke bestandsutviklingen og gi gode råd om forsvarlig fangst krever en omfattende forskningsaktivitet. Hele prosessen for datainnsamling, estimering, rådgivning og kvotefastsettelse er svært kostnadskrevende og sårbar for mange typer feil (Scwach et al., 2007). Ikke minst er det et omfattende oppfølgingsarbeid for å overvåke og kontrollere at det ikke fiskes mer enn tillatt av den enkelte bestand. Et særlig problem er at forvaltningssystemet i hovedsak har hatt fokus på enkeltbestander, og i liten grad vært i stand til å ta høyde for økologiske endringsprosesser eller konsekvensene av fangstvirksomheten på andre arter (Nielsen & Holm, 2007). Kritikken mot TAC-regimet er mangfoldig og sprikende (Degnbol et al., 2006). Selv om mange er enige i svakhetene, er det mye vanskeligere å finne fram til bedre løsninger. Likevel kan en konstatere at det eksisterende regimet har lav legitimitet og at interessen for å utvikle nye forvaltningsmodeller er betydelig. Det er særlig to utviklingsstrømmer som har stor innflytelse. Det ene er i større grad å ta i bruk økonomiske modeller og på den måten delegere flere forvaltningsoppgaver til markedsmekanismene. Den andre dreier seg om forsøkene på å utvide målområdet for forvaltningen ved å gjøre den mer helhetlig og økosystembasert.

    Økt markedsstyring

    Det nye havrettsregimet ga kyststatene råderett over store ressurser samtidig som land som tidligere hadde fisket i disse områdene fikk et økt behov for å importere fisk. På denne måten stimulerte nasjonaliseringen av ressurser til en økt globalisering av fiskehandel. Ytterligere tre faktorer muliggjorde og forsterket denne prosessen (Arbo & Hersoug, 1997). For det første har det vært en formidabel utvikling og spredning av ny teknologi. Mer effektive løsninger både for fangst og produksjon, pakking og lagring, samt transport og kommunikasjon har gjort at fiskeriene har hatt en økt produktivitet og bedre forutsetninger for å levere til markeder også langt unna fangst- og produksjonsstedet. For det andre har makten til den industrielle aktøren bare økt som følge av dannelse av store multinasjonale selskaper. Både for å øke sine komparative fortrinn og for å senke kostnadene har selskapene vært pådrivere for innovasjoner og “global sourcing”. Som en konsekvens har verdikjeden blitt internasjonalisert ved at de ulike delene av foredlingen har foregått på ulike steder og tiltenkt diversifiserte markeder. For det tredje har verdenshandelen generelt blitt mer liberalisert. Handelsbarrierer har gradvis blitt fjernet, også for primærnæringsprodukter. Ulike avtaler og konvensjoner signaliserer at dette har vært både ønskelig og nødvendig for land som er avhengig av eksport og import. For de nordiske land har dette blitt særlig gjeldende via EFTA/EØS og EF/EU, som også den siterte rapporten (Hersoug, 1992) poengterte. Fiskeriforvaltningen har på ulike måter tilpasset seg til denne utviklingen. Fisk har blitt et viktig handelsprodukt, og fremfor å regulere markedet har fiskeripolitikken i stadig større grad blitt endret til å tilpasse næringene til markedets sammenhenger. Dette viser seg på flere måter. For det første har det ført til økende restriksjoner på bruk av subsidier som virkemiddel. Subsidier har i flere land blitt brukt for å hjelpe fiskerinæringen gjennom kriser, for å bøte på strukturendringer eller andre grunner til lav lønnsomhet. I et markedsperspektiv er subsidier konkurransevridende fordi de favoriserer næringsaktører som ikke nødvendigvis er de mest konkurransedyktige. Fri konkurranse er en av søylene i EUs markedspolitikk. For medlemslandene, eller de som er tilsluttet det indre markedet via EØS-avtalen, har slik konkurransevridende støtte blitt forbudt. Opphør av subsidier har på denne måten vært mer eller mindre frivillig i de ulike berørte landene. For det andre brukes markedsmekanismer i økende grad for å fordele kvoter. Uten utfyllende reguleringer oppmuntrer totalkvoten til konkurransefiske som igjen gjerne fører til overinvesteringer (Kura et al., 2004) og store skjevheter i markedstilbudet (Sutinen & Soboil, 2003). Ved å fordele TAC på mindre kvoter kan man bøte på slike uønskede effekter. Bruk av individuelle kvoter har vist seg som effektivt for å holde bestandene innenfor TAC-grensen (ibid). Når slike kvoter i tillegg kan omsettes får fiskerne et incentiv til å forvalte kvoten godt og til å kvitte seg med den dersom den ikke utnyttes optimalt. Nedsiden ved slike virkemidler er at det kan føre til konsentrasjon av konsesjoner og på måten resultere i at intensjonen med å fordele fiskerettigheter ikke nås (Palsson & Helgason, 1995). En annen bieffekt av individuelle kvoter er at de er vanskelig å administrere i blandede fiskerier (Morgan, 2001). Fiskere oppmuntres til å kaste ut fisk av lav verdi for å spare sin andel av kvoten til en mer verdifull fangst. Utkast er et stort problem i dagens fiskerier. For det tredje viser økt markedsstyring seg i et økt fokus på effektivisering av offentlig forvaltning, særlig inspirert av ideer som New Public Management (Se Kettl, 1997; Klausen, 2001). Hensikten har vært å sikre større samsvar mellom behov og ressursbruk og virkemiddelbruken har i stor grad vært økt markedsorientering som for eksempel konkurranseutsetting og privatisering. Resultatet er at det åpnes for større grad av medvirkning og prinsipper om “good governance” i fiskeriforvaltningen. Det blir mindre detalj- og kontrollstyring og fiskerne selv får mer ansvar. I tillegg til eierskap til kvoter er ressursavgift et eksempel på dette. Ved å innføre en ressursskatt på fangst kan myndighetene sikre at utøverne opptrer optimalt framfor å detaljregulere hvordan de fisker.

    Resultatet av en økt markedsstyring fører på denne måten til at fiskerisektoren i stadig større grad må bli mer effektiv, mer profesjonell og mer innovativ enn tidligere. Utvidet miljøperspektiv og økosystem- basert forvaltning I de senere år har det vært et økt politisk og samfunnsmessig fokus på miljø og klima generelt. Økte problemer med utkast, samvirket mellom ulike næringer og påvirkning på andre marine arter har vært satt på dagsordenen. I denne sammenhengen har økosystemet blitt viet større oppmerksomhet. Økosystemet er helheten av og samspillet mellom levende organismer, både vekster og dyr og det miljøet de lever i (Pikitch et al., 2004). Når man anlegger et økosystemperspektiv på ressursforvaltningen innebærer det at man ser på ressursuttakets effekter, ikke bare på ressursen men på hele økosystemet. Fiskebestander eksisterer ikke i isolasjon. De er deler av komplekse marine økosystemer med en mengde arter. For å høste av naturressursene holder det derfor ikke med kunnskap kun om bestanden som beskattes. Man trenger også en forståelse for dens plass i økosystemet, for eksempel hvor den lever, hva den spiser, hvem som spiser dem og andre relevante karakteristikker (Ecosystem Principles Advisory Panel, 1998). Videre leverer ikke økosystemet bare fisk, men også andre varer som for eksempel olje og bølgekraft, og tjenester som for eksempel algeproduksjon og muligheter for rekreasjon.

    Fokuset på økosystemet har gjort at bærekraft som begrep har blitt utvidet i den offentlige debatt, og hensynet til en helhetlig forvaltning spiller en stadig større rolle. Å hindre for eksempel overfiske, handler ikke lenger bare om å sikre en optimal kommersiell utnyttelse, men om hensyn til miljø og bevaring i seg selv. Dette viser seg også i at oppmerksomheten skifter fra fiske og enkeltbestander til samlet miljøpåvirkning og økosystemet som helhet (Marasco et al., 2007). Man vil vite hvilken effekt ulik næringsaktivitet, som fiske, men også skipstransport og petroleumsutvinning har, på fiskebestander, men også på økosystem-varer og -tjenester. Fiskerisektoren blir med dette en del av en større avveining, der andre og til dels motstridende interesser blir en del av helhetsbildet. Hensikten med et økosystemperspektiv i forvaltningen er på denne måten å forvalte slik at de negative effektene på økosystemet ikke overskrider gevinstene ved ressursuttaket. Økosystembasert forvaltning er imidlertid ingen ferdigdefinert prosess med vedtatte regler og retningslinjer. Dette skyldes kompleksiteten i økosystemene. Å forstå hvordan økosystemene fungerer er en stor utfordring i seg selv. For eksempel er det utfordrende å forstå hvordan matkjedene henger sammen og hvordan naturlige svingninger i temperatur med tilhørende effekt på bestander varierer etter lokalisering og nærhet til land (Hayden & Conkling, 2007). En annen utfordring med økosystembasert forvaltning er at den er avhengig av oppdaterte vitenskapelige data om bestandsnivåer og forholdene i økosystemet. Det er omfattende og kostnadskrevende å hente disse dataene, og ikke minst å avgjøre hvordan de bør tolkes. Økosystemene følger heller ikke de juridiske grensene som folkeretten har regulert. En effektiv økosystembasert forvaltning er derfor avhengig av et betydelig regionalt og internasjonalt samarbeid. Selv om utfordringene ved å implementere en økosystembasert forvaltning er mange, er intensjonene høyst tilstede i internasjonale samarbeidskonstellasjoner. I folkeretten har disse hensynene fått plass i et tillegg til Havrettskonvensjonen (1982) som kom i 1995, i FN-konvensjonen om biologisk mangfold fra 1992 og konvensjonen om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav. De nordiske landene har på ulike måter og i ulik grad gitt disse hensynene plass og gjennomslagskraft. EU har utarbeidet en felles fiskeripolitikk for å se til at fisket utføres på en måte som er både økonomisk, miljømessig og sosialt bærekraftig. Både inkorporeringen av folkeretten og implementeringen av den felles fiskeripolitikken for EUstatene er imidlertid den enkeltes nasjons ansvar og de nordiske landene har løst dette på ulike måter.

    Nordiske fiskerier – lik påvirkning, ulik respons

    Til de nordiske fiskeriene tilhører landene Finland, Sverige, Danmark, Norge og Island, og i tillegg selvstyrene Færøyene, Grønland og Åland, ettersom de har råderett over egen fiskeripolitikk. Når vi i det følgende omtaler “de nordiske land” er alle disse åtte inkludert. De nordiske fiskeriene er blant verdens best forvaltede fiskerier (Nordic Marine Innovation, 2011). De utviklingslinjene som er presentert i det foregående påvirker likevel også disse fiskeriene. På hvilken måte de griper inn er avhengig både av fiskerisektorens betydning i landet og hvilken legitimitet de ulike politiske verdiene har. Målt i fangst er det Norge, etterfulgt av Island og Danmark som er de største fiskeristatene. Se figur 1. Hvis man ser på den relative betydningen for nasjonal-økonomien er sektoren viktigst for Færøyene og Grønland, og også Island. Sverige, Finland og Åland har relativt små fiskerier, både i størrelse og betydning. Landenes avhengighet til fiskeriene er med å avgjøre hvilke andre interesser som får fotfeste i samfunnsdebattene og følgelig preger de veivalg som tas. Figur 1 Fordeling av total fangst mellom de nordiske land 2010 (Nordisk statistikkbank og Grønland Statistikk) I tillegg til forhold i det enkelte land har det også betydning hvorvidt landene er medlem i EU og dermed omfattes av den felles fiskeripolitikken. Per i dag er Danmark, Sverige, Finland og Åland medlemmer. Island har søkt om medlemskap. Hensynet til fiskeri var en av grunnene til at Grønland meldte seg ut av EU i 1985 og var også tungtveiende i den norske folkeavstemningen som sa nei til EU både i 1972 og i 1994. Den felles fiskeripolitikken har vært utarbeidet siden starten på 1980-tallet. Målet har vært en lønnsom sektor og i 2002- reformen ble det også innført et førevarprinsipp som banet vei for en mer langsiktig fiskeriforvaltning. Blant annet ble det utarbeidet gjenopprettelsesplaner for bestander som var under sine sikre biologiske grenser samt flerårige forvaltningsplaner for andre bestander. Målet har på den måten også blitt å innføre en økosystembasert forvaltning. Til tross for en rekke regulativer er erfaringen i EU at fiskeriene sliter med overfiske, dårlig lønnsomhet og dårlig etterfølgelse av regelverket. I 2008 ble det derfor satt i gang en større revisjon av den felles fiskeripolitikken. EU-kommisjonen har presentert et reformforslag, som nå er til behandling hos parlamentet og skal etter planen vedtas i 2013. Rådet kom i juni 2012 til politisk enighet om hovedlinjen (general approach) i reformen. Basert på denne tegner utfallet av reformen blant annet til å bli en gradivs innføring av utkastforbudet fra 2014–2020. Maksimal bærekraftig fangst skal innføres for alle bestander innen 2015, og senest innen 2020 for de bestandene hvor datagrunnlaget enda er for skjørt. Når det gjelder forslaget om obligatoriske omsettelige kvoter tegner det til at dette fortsatt blir frivillig for det enkelte medlemsland. Det endelige utfallet av reformen vil selvfølgelig påvirke fiskeripolitikken i EU-landene, og følgelig også få noe å si for nordisk fiskeriforvaltning som helhet (Se CFP Reform Watch). I det følgende vil vi drøfte hvordan utviklingslinjene har påvirket de nordiske fiskeriene gjennom å se på sosioøkonomiske effekter, endringer i metoder for nasjonal ressursforvaltning og endringer i styringsstruktur. Redegjørelsen baseres på en rapport hvis formål var å sammenligne strukturelle, institusjonelle og politiske endringer i Nordisk fiskeripolitikk (Holm & Tveiterås, 2012). Rapporten var bestilt i forbindelse med Nordisk ministerråds fiskerikonferanse “fiskeripolitikk i bevegelse” i Tromsø, oktober 2012. Det empiriske materialet ble basert på intervjuer med representanter for de ulike landene tilknyttet den Nordiske marine tenketanken og Nordisk embetsmannskomité for fiske og havbruk. Alle informanter fikk mulighet til å lese og kommentere det som ble framlagt, og kommentarene ble også innarbeidet i rapporten. Dataene er begrenset ved at vi ikke har intervjuet noen fra fiskerinæringene, noe som kunne bidratt til å gjøre presentasjonen fyldigere og muligens mer nyansert. Informantene har likevel snakket på vegne av sine lands sektorer, og det er vår oppfatning at redegjørelsen gir et aktuelt inntrykk av statusen i nordisk fiskeriforvaltning.

    Sosioøkonomiske effekter

    At fiskebestandene er sårbare og ressursgrunnlaget begrenset har vært et sentralt premiss for fiskeripolitikken de siste 40 årene. Økt effektivitet kan derfor ikke kompenseres gjennom økt produksjon for å opprettholde sysselsettingen som i andre sektorer. Alle de nordiske land erfarer derfor nedgang i fartøy og sysselsetting for å opprettholde en nødvendig inntektsutvikling. Nedgangen oppleves likevel forskjellig.

    I de østnordiske landene, hvor fiskeriene aldri har hatt noen dominerende betydning nasjonalt sett, blir næringene mer og mer marginale. I Finland og på Åland er fiskeri mer preget av å være fritidsfiske eller kombinasjonsyrke enn en solid næring. Oppdrett har også blitt mer sentralt enn tradisjonelt havfiske. I Sverige oppfattes nedgangen som nødvendig ut ifra et miljøperspektiv. Fokus her er mer på hvordan overkapasitet og overfiske har ødelagt store deler av økosystemet. Selv om mindre steder merker endringen godt synes den rådende oppfatningen å være at Sverige som samfunn må tilpasse seg de kravene en økosystembasert forvaltning stiller, mer enn å spekulere i hvor mye disse grensene kan tøyes. I Danmark og Norge blir fiskerisektoren mer næringsdrevet enn før. Effekten av dette oppfattes likevel forskjellig. “Det har blitt bedre, men ikke lettere å være fisker i Danmark”, sies det fra dansk hold, mens det i Norge påpekes at selv om det er færre som fisker er fiskerne de samme i politisk og kulturell forstand. Dette skyldes muligens ulik endringshastighet. I Danmark har strukturendringene kommet bråere på enn i Norge, som har hatt en jevn tilpasning over mange år. I Norge har fiskerisektoren historisk hatt en sterk distriktspolitisk profil der hensynene til kystfiskerne har hatt en sterk stilling. Dette preger fortsatt Norge i mye  sterkere grad enn i Danmark. Selv om subsidier og særordninger avskaffes også her, er distriktspolitiske problemstillinger fortsatt aktuell i dagens fiskeridebatter. Aktuelt nå er industrieide tråleres leveringsplikt til norske fiskemottak. Både Danmark og Norge har imidlertid flere ben å stå på i nasjonaløkonomisk sammenheng. Selv om nedgangen merkes godt for enkeltfiskere og lokalsamfunn, har landene en sterk økonomi. I Vest-Norden, hvor fiskeriene har vært en bærebjelke i samfunnet, påvirker nedgangen hele nasjonaløkonomien. På Grønland står sektoren for 93 % av landets totale eksport og en fjerdedel av sysselsettingen.

    I mange år har prisen på reker vært synkende samtidig som prisene på importerte produkter generelt har vært stigende. Dette har forskjøvet balansen i bytteforholdet med omverdenen. Grønland har gjennom mange år kompensert for fallende priser i verdensmarkedet ved å øke produktiviteten i fiskeriene. Blant annet har den fastsatte totalkvoten for blåkveite ved kysten blitt forhøyet mot slutten av året for å bøte på de sosioøkonomiske effektene omstruktureringen av dette flåtesegmentet har hatt. Dette er av ressursmessige årsaker ikke lenger mulig, og det er derfor kjærkomment for den grønlandske økonomien at prisen på reker nå stiger. På Færøyene, som sammen med Grønland er det mest fiskeriavhengige landet i Norden, har nedgangen i fartøy og sysselsatte ført til en sterk integrering av næringsaktører. Lønnsomheten opprettholdes, men til fordel for færre og færre aktører. Dette har ført til en debatt og eierskap til ressursene fordi fiske ikke på samme måte som før kommer hele samfunnet til gode. Samtidig står formålsparagrafen i den færøyske fiskerilovgivningen om at fiskeriene skal være arbeidsskapende for hele landet for fall. Spørsmålet er ikke lenger hvordan man kan holde på verdiskapningen i distriktene, men mer hvordan man kan holde verdiskapningen på Færøyene. Det synes derfor som at oppfatningen er at konsentrasjon av fiskerettigheter i seg selv ikke gjør noe, så lenge overskuddet tilkommer flere enn eierne av kvoter og store selskaper. Island har innført en slik ressursskatt i fra og med 2012. Den sosiale kostnaden av nedgang i sysselsetting og konsentrasjon av kapital var en av årsakene til et økt politisk press for å komme med et slikt tiltak. Finanskrisen satte dette enda mer på spissen fordi krisen også gikk utover fiskeriene: Finansinvesteringer hadde blitt gjort med fiskefartøy, og dermed også kvoter, som pant, og da knekket i finansverdenen kom satte dette flere islandske fiskeribedrifter i en økonomisk klemme – til tross for at fiskeriene fortsatt gikk bra. Det er et økt krav i den islandske befolkningen om at slike disponeringer ikke bør være mulig. I tillegg til ressursskatt debatteres også kvotesystemet på Island i denne sammenheng. Dette kommer vi tilbake til under.

    Ressursforvaltning

    Når det gjelder den nasjonale ressursforvaltningen har samtlige nordiske land, eller er i ferd med å få, erfaringer med omsettelige fiskekonsesjoner. Island var først ute med et ITQ-system allerede i 1983 fordi den innsatsreguleringen som hadde vært de siste 10 årene ikke ga tilfredsstillende utslag på bestandsnivåene. Kvotene ble fordelt vederlagsfritt på grunnlag av fangststatistikken fra 1981- 1983. Fram til 1990 fantes det likevel et alternativt system basert på innsats, noe som gjorde det vanskelig å begrense den totale fangsten. Først i 2004 var omsettelighet gjennomført som grunnprinsipp for alle fosleroene på Island.

    I Norge har dagens ressursforvaltningsregime utviklet seg gradvis de siste 25 årene. Det er kjennetegnende for norsk fiskeripolitikk at endringer har kommet gradvis med små steg av gangen framfor store omveltninger. Dette skyldes i stor grad den korporative tilnærmingen som har preget sektoren. Fordelingsspørsmål har reist store samfunnsdebatter, særlig med tanke på geografisk konsentrasjon. Dagens regulering av fisket kan deles i tre hovedkategorier: adgang til å delta i fisket, reguleringer for fangstmønster og fangstuttak. Adgangsbegrensninger har i tillegg til å tilpasse innsatsen i fisket til ressursgrunnlaget som formål å oppnå en ønsket distriktsmessig fordeling av innsatsen. Det er i dag få norske fiskerier som ikke er underlagt deltakelsesbegrensninger. Fangstmønsteret reguleres ved hjelp av virkemidler som minstemål, maskevidde, stengte felt og utkastforbud, mens fangstuttaket reguleres ved fartøykvoter. Kvotene kan på visse vilkår omsettes innenfor samme fartøysegment. Selv om det ikke er et ITQ-system i Norge, har det likevel gradvis utviklet seg til å ligne det. Både det havgående og det kystnære rekefisket på Grønland har vært regulert via et ITQ-system siden henholdsvis 1990 og 1996. Fra og med inneværende år skal også det kystnære blåkveitefisket forvaltes via omsettelige kvoter, og det havgående blåkveitefisket fra og med 2013. I 2009 ble det nedsatt en fiskerikommisjon hvis oppgave var å komme med anbefalinger til fiskeripolitiske tiltak. I tråd med kommisjonens anbefalinger planlegger Grønland å innføre rettighetsbasert fiskeri på alle arter.

    Etter mange års diskusjoner og ulike strukturordninger i Danmark kom den politiske beslutningen om å innføre et omsettelig kvotesystem. Dette ble gjennomført i 2007. Kvotene var først knyttet til fartøy, men fra 2008 vek man fra dette prinsippet og systemet er per i dag et ordinært ITQ-system. For å optimere det økonomiske utbyttet av kvotene og minimere problemer med utkast som følge av kvotemangel er de fleste fartøy tilknyttet grupper hvor kvoter kan leies og omsettes. Danmark er sammen med Storbritannia, og også Tyskland, Frankrike og Sverige, tilhenger av fangstkvoteforvaltning (catch quota management, CQM) og jobber for at dette skal bli en del av den nye forordningen i EU. Tanken er at ved å gi fiskeren både rettigheter og ansvar sikrer man en lønnsom og bærekraftig sektor uten en omfattende detaljregulering med tilhørende kontroll.

    I EUs felles fiskeripolitikk var, som følge av dette, av forslagene til ny grunnforordning at alle landene skal regulere fangstinnsatsen gjennom omsettelige konsesjoner. I Sverige er det per i dag ulike ressursforvaltningsmodeller for ulike bestander. Rekefisket reguleres gjennom fiskedager, trålfisket forvaltes med ikkeoverførbare årskvoter, mens det er konkurransefiske for det passive fisket med visse redskapsreguleringer. Det har vært brukt ulike rasjoneringsmekanismer for å spre det frie fisket utover året, men de siste årene har ikke kvoten for det passive fisket blitt fisket opp. For regulering av pelagisk fiske ble det innført et ITQ-system i 2009. I Finland og på Åland er fiske på statens allmenne havområde i prinsippet fritt innenfor den nasjonale kvoten som tildeles av EU. Selv om Rådet har blitt enig om at omsettelige konsesjoner fortsatt bør være frivillig har temaet ført til at også Sverige og
    Finland vurderer et system for omsettelige kvoter.

    Det kan i det hele tatt synes som at det å gi fiskerne rettigheter til kvoter og dermed et eierforhold til ressursene er et felles virkemiddel for å ivareta lønnsomhet og hindre overfiske. Dette er imidlertid ikke hele bildet. Færøyene er det eneste landet i Norden som har erstattet et kvotesystem med innsatsregulering. TAC-regimet med tilhørende kvoter ble innført etter Færøyenes økonomiske krise på 1990-tallet. Systemet manglet imidlertid legitimitet, særlig i bunnfiskfiskeriet i færøyske farvann, og ble derfor erstattet med et fiskedagssystem i 1996. De andre fiskeriene, samt fiskerier i andre lands soner, er fortsatt regulert gjennom kvoter. Bunnfiske i færøyske farvann er et blandingsfiskeri. Ved å regulere antall dager istedenfor mengde for dette fiskeriet er hele fangsten legitim og har økonomisk verdi. På denne måten sikrer fiskedagsystemet at man ikke får problemene med utkast og underrapportering som TACforvaltninger utfordres av. For å ivareta hensynet til bærekraft og lønnsomhet vurderes det samlede antall fiskedager hvert år og fastsettes av Lagtinget etter en omfattende rådgivnings- og høringsrunde. Styrken med fiskedagsystemet er at det har bred støtte og legitimitet i befolkningen. Det anerkjennes at kvaliteten på rettighetene kanskje ikke er like god som ved kvoteregulering, men får aksept fordi det synes å fungere, særlig fra et næringsperspektiv. Siden 1996 har totaldager gradvis blitt redusert for å ta hensyn til økt effektivitet i flåten.

    Også på Island, som sammen med New Zealand var en pioner i utvikling av ITQs, er systemet gjenstand for stor debatt, særlig etter finanskrisen som nevnt ovenfor. I tillegg til den innførte ressursskatten debatteres det en lovendring, slik at myndighetene får adgang til å tidsbegrense og reallokere kvoter. Denne lovendringen er foreløpig ikke vedtatt. Erfaringene fra Island og Færøyene viser at selv om eierforhold til ressursene og omsettelige kvoterettigheter kan være en nyttig måte å regulere fangsten på, er den spesifikke utformingen av slike ordninger viktig, og de er heller ikke den eneste farbare vei. Styringsstruktur Flere av de nordiske landene har gjort endringer i sin styringsstruktur. På Island har det tidligere Fiskeri- og landbruksdepartementet blitt slått sammen med Nærings-, energi- og turismedepartementet og deler av Økonomi- og handelsdepartementet og utgjør etter september i år Nærings- og innovasjonsdepartementet. Det tidligere fiskeridepartementet har vært kritisert for å kun ta hensyn til fiskerinæringen, ikke til folket. Omorganiseringen av departementene skal på denne måten føre til en mer helhetlig forvaltning av det som bidrar til landets økonomiske vekst. Det er også et poeng at Det grønne partiet som nå er i regjering vil satse mer på miljø. Ved utnyttelse av naturressurser ønsker de at flere hensyn spiller inn. En konsekvens av dette er at Miljødepartementet har fått en mer sentral rolle ved fastsettelse av kvoter, hvor de er tyngre involvert i rådgivningsfasen enn tidligere. Det er Departement for fødevarer, landbruk og fiskeri som har det øverste forvaltningsansvaret for fiskeriene i Danmark. Departementet har vært igjennom mange endringer og strukturelle forandringer. Fiskeri og landbruk ble slått sammen i 1995 og i 1996 ble dagens departement etablert. I 2007 ble sektorforskningen flyttet fra departementet til universitetene. Den siste endringen ble gjennomført 1 februar i 2012. Da ble hele underorganisasjonen delt i to store styrelser: Fødevarestyrelsen og Naturerhversstyrelsen. Naturerhversstyrelsen er en sammenslåing av det tidligere Fiskeridirektoratet, Fødevareerhvervet og Plantedirektoratet. Omorganiseringen representerer et forvaltningsparadigme der departementene skal ha en mer byråkratisk profil hvor det er aktørene som gis ansvaret for å optimalisere egen drift innenfor overordnede rammebetingelser som balanserer hensynet til natur og næring.

    I 2011 gjennomførte Sverige en omfattende omorganisering av myndighetsstrukturen vedrørende fisket. Det tidligere Fiskeriverket, som sorterte under Landbruksdepartementet, ble lagt ned og forskningen ble flyttet til universitetene som nå leverer tjenester på oppdrag. Samtidig ble Hav- och vattenmyndigheten opprettet med et bredere ansvar for havmiljøet. Hav- och vattenmyndigheten er en enrådsmyndighet som innebærer att generaldirektøren selv står ansvarlig for myndighetens virksomhet ovenfor regjeringen. Formelt sett sorterer de nå under miljødepartementet. Omorganiseringen begrunnes med at man ønsker et økosystemperspektiv på forvaltningen og at dette er mer gjennomførbart ved å skille næring og administrasjon. Omorganiseringen har hatt bred støtte i den svenske befolkningen og det anses som en naturlig oppfølging av de forvaltningsverdiene landet har.

    I de øvrige nordiske landene har lignende omorganiseringer på departementsnivå ikke vært aktualisert. På grunn av fiskerisektorens beskjedne betydning har fiskeriadministrasjon aldri hatt noen sterk stilling i Finland eller på Åland. Det er Fiskeri- og viltdirektoratet hos Departement for landbruk og skogbruk som har det nasjonale ansvaret for fiskeriforvaltningen i Finland, mens fiskeriforvaltningen på Åland styres av Fiskeribyrån som tilhører landskapsregjeringens næringsavdeling. I Finland har imidlertid de seks regionene hatt en omfattende forvaltningsmyndighet siden 1980-tallet. Da Finland ble med i EU ble kontrollregimet som var påkrevd gjennom den felles fiskeripolitikken konstruert på basis av denne strukturen. Kontroll og inspeksjonsoppgavene ble derfor delegert til det regionale nivået. På dette nivået har det vært en omfattende rasjonaliseringsprosess. På 1990-tallet ble fiskeriforvaltningen slått sammen med landbruk og på 2000-tallet ble disse videre slått sammen med miljø og arbeidskraft. På det regionale nivået har derfor fiskeriforvaltningen svært få ressurser til store oppgaver. Fiskeriene i Norge administreres av Fiskeri-
    og kystdepartementet. Departementet er det eldste av de nordiske fiskeridepartementene og etablert allerede i 1946. Spørsmålet knyttet til havområdene berører også arbeidsområdene til olje- og energidepartementet, næringsdepartementet og miljødepartementet. Til tross for at havområdene har stadig flere interessenter med til dels motstridende verdier, har en omorganisering for å samle havspørsmålet under ett departement så langt ikke vært aktuelt. Norge har generelt et stort administrativt apparat relativt til folketallet, og effektivisering av forvaltningen har ikke gjort seg gjeldende i like stor grad som i Danmark og i Sverige. Det påpekes at selv om fiskeridepartementet ikke er integrert med de andre havrelaterte departementene så jobbes det godt med en helhetlig forvaltning som tar hensynet til mange interesser. Innad i Fiskeri- og kystdepartementet har det blitt opprettet en egen seksjon for havmiljø, hvis formål blant annet er å bringe fiskeriperspektivet inn i miljødebatten. I Norge har økosystembasert forvaltning også fått et formelt gjennomslag ved havressursloven av 2008. Loven innførte et forvaltningsprinsipp som innebærer at det er hele økosystemet som skal forvaltes. På Færøyene og på Grønland er departementene de samme. Sektorens sterke betydning for landene gjør at dette oppfattes som en stabil og nødvendig organisering. I disse landene har ikke hensynet til miljø eller økosystembasert forvaltning endret på dette slik som på Island. Det sies at det ikke finnes organisasjoner som presser på med disse idealene, men at økosystemet likevel ivaretas på grunn av de kommersielle interessene og også på grunn av internasjonale forpliktelser. Fiskerilovgivningen i begge land er under revisjon og ordlyden i forslaget på Grønland pålegger i sterkere grad enn ført at det skal legges vekt på fiskeriets innvirkning på økosystemet. Fra konvergens til divergens?

    Det skjer store endringer i nordisk fiskeriforvaltning. Det forvaltningsregimet som ble etablert etter etableringen av økonomisk sone har blitt modent og er nå i støpeskjea. Som vist i det foregående er det særlig økt grad av markedsstyring og større fokus på økosystembasert forvaltning som preger utviklingen av fiskeriforvaltningen. På den ene siden fører disse faktorene til at nasjonale forvaltningssystemer får et mindre handlingsrom. Ved økt markedsstyring blir internasjonale endringer og utviklingen i markedet førende for hvordan sektorene må tilpasse seg. På samme måte bestemmes gjennomslagskraften til økosystem- basert forvaltning i stor grad i større internasjonale fora som for eksempel Forente Nasjoners organisasjon for mat og landbruk (FAO). På den andre siden åpner utviklingstrendene opp for større grad av variasjon fordi repertoaret av forvaltningsmodeller utvides. Endringsprosessene er i så måte tvetydige; de peker både imot større grad av likhet og imot differensiering. De nordiske landene har mange likhetstrekk. Språket er relativt likt og landene har felles kjerneverdier som likhet, lav maktdistanse og respekt for naturen (Nordisk Råd, 2005). I tillegg til at utfordringen med å etablere en nasjonal ressursforvaltning var felles og forenende for de nordiske landene, har disse likhetene trolig bidratt til at fiskeriforvaltningen har utviklet seg relativt likt. Det har vært et organisert nordisk samarbeid i fiskerispørsmål, for eksempel gjennom Nordisk råd og Nordisk ministerråd. Foraene fungerer som et slags politisk verksted, hvor landene kan diskutere med og lære av hverandre. Dette er ikke det samme som at landene alltid har vært enige. Det er åtte svært forskjellige land med ulike fiskerisektorer, både historisk, sosialt, økonomisk og i biologisk forstand. Selv om samarbeidet har vært godt, har fiskeripolitikken aldri vært lik. På grunnlag av dette kan det argumenteres for at de endringene som skjer i fiskeriforvaltningen representerer en kontinuitet i Norden. Alle landene er opptatt av spørsmål som lønnsomhet, restrukturering, ressursskatt, bærekraft og bosetningsspørsmål. Alle landene opplever den samme påvirkningen, de samme trendene.

    Det har alltid vært land som har vært tidligere ute enn andre med nye initiativer. For eksempel innførte Island individuelle kvoter lenge før de andre nordiske landene. Ulikhetene i de endringene som nå skjer kan derfor være en kortvarig utakt der landene på nytt vil harmoniseres på sikt. Dette kan også underbygges med reformen i EU. Dersom den vedtas slik det er foreslått vil medlemslandene sin ressursforvaltning trolig ble mer lik enn den er i dag. Det er ingen tvil om at reformen henter inspirasjon fra de nordiske ikke-EUlandene i tillegg til sine egne fiskerinasjoner. Der det tidligere har vært likhetene mellom landene som har dominert utviklingen av de nasjonale fiskeriforvaltningene, blir imidlertid ulikhetene nå mer framtredende. De nordiske fiskeriforvaltningene utvikler seg i ulike retninger, med ulike sosialpolitiske tiltak, ulike oppfatninger om ressursforvaltningsmodeller og ulike måter å reorganisere forvaltningsstrukturen på. De nordiske landene har tatt forskjellige valg i det repertoaret av forvaltningsløsninger som økt markedsstyring og økt fokus på økosystembasert forvaltning introduserer. Dette skyldes at landene i varierende grad er følsomme for de utfordringene regimeendringene fører med seg. I Vest-Norden, hvor fiskeri er en betydelig økonomisk faktor, har de strukturendringene økt markedsstyring fører med seg gjort næringen mer kompakt, samtidig som det politiske og samfunnsmessige nedslagsfeltet blir mindre. Dette har ført til at den næringsmessige dimensjonen i forvaltningen har blitt mer framtredende. Lønnsomhet og fordeling av overskudd blir fokus for forvaltningen fordi det har avgjørende betydning for landenes økonomiske framtid. I Øst-Norden, hvor det fins flere ben å stå på i nasjonaløkonomisk forstand, har strukturendringene og mindre næringer ført til at andre sider ved fisket, slik som rekreasjon og hensynet til miljøet, har blitt mer dominerende. Tydeligere enn noen gang kan de nordiske lands fiskeripolitikk på denne måten karakteriseres i forhold til hverandre: I Finland og på Åland er fiske først og fremst rekreasjon. I Sverige er det et miljøspørsmål. I Danmark og Norge er fiskeri først og fremst næring, men i Norge er det stadig elementer av en distriktspolitisk profil. På Færøyene og Grønland er fiskeriene mer enn næring, de er selve ryggraden i landenes økonomi, mens på Island har fiskeri blitt finans. Slike brede karakteristikker viser selvsagt ikke hele bildet. Men de viser at de mange interessene i fiskeriforvaltning har forskjellig rangering i de ulike landene. Forskjellene blir enda tydeligere når det gjøres formelle endringer for hva fiskeriforvaltningen skal være, for eksempel i forbindelse med omorganisering av departementsstrukturer. I bevegelsen vekk fra en tradisjonell fiskerisektor må det defineres på nytt hva fiskeriene skal forvaltes som. Bør det være et næringsdepartement? Et departement for naturressurser? Eller skal fiskeri defineres som en del av miljødepartementet? Organiseringen av forvaltning representerer på denne måten en autorisering av fiskeripolitiske verdier, det innebærer en grensedragning for hva som hører sammen med hva og hvilke interesser som får dominere problemforståelse og løsningsmodeller i sektoren. Den interessekoalisjonen som får gjennomslag og autoriseres ved at sektoren gis en bestemt form virker konsoliderende i sektorens videre utvikling: institusjonalisering virker selvforsterkende. At de nordiske landene har valgt ulike løsninger på dette taler for at fiskeriforvaltningen kommer til å fortsette å utvikle seg på ulike måter.

    Referanser

    Arbo. P. & B. Hersoug (1997). The globalization of the fishing industry and the case of Finnmark. Marine Policy, 21:2, pp. 121–142.
    CFP Reform Watch: http://cfp-reformwatch.eu/
    Churchill, R.R. & A.V. Lowe (1999). The Law of the Sea. Manchester: Manchester University Press. Degnbol, P., H. Gislason, S. Hanna, S. Jentoft, J. Raakjær Nielsen, S. Sverdrup-Jensen & D.C. Wilson (2006). Painting the floor with a hammer: Technical fixes in fisheries management. Marine Policy, 30:5, pp. 534–543.
    Ecosystem Principles Advisory Panel (1998). Ecosystem-based fishery management. Rapport. National Marine Fisheries Service Ecosystem Principles Advisory Panel.
    Grønland statistikk: http://www.stat.gl/dialog/main.asp?lang=da&link=FI&subthemecode=t5&colcode=t&version=2010
    Hayden, A. & P. Conkling (2007). Toward ecosystem-based management. National Fisherman, 88:2, p. 9.
    Hersoug, B. (1992). Den gjenstridige tilpasning. Nordisk institutt for regionalpolitisk forskning. København:Akademisk forlag.
    Holm, P. & K. Tveiterås (2012). Fiskeripolitikk i bevegelse. Hvilken framtid har det nordiske fiskerisamarbeidet? Rapport. Universitetet i Tromsø.
    Kettl, D.F. (1997). The global revolution in management: Driving themes, missing links. Journal of Policy Analysis and Management, 16:3, pp. 446–462.
    Klausen, K.K. (2001). Modernisering av offentlig sektor – bakgrunn og teoretisk ramme. I Busch, T., E. Johnsen, K.K. Klausen & J.O. Vanebo (red) Modernisering av offentlig sektor. New Public Management i praksis. Oslo: Universitetsforlaget.
    Kura, Y., C. Revenga, E. Hoshino & G. Mock (2004). Fishing for Answers: Making Sense of the Global Fish Crisis. Rapport. Washington: World Resources Institute.
    Marasco, R.J., D. Goodman, C.B. Grimes & P.W. Lawson (2007). Ecosystem-based fisheries management: some practical suggestions. Canadian Journal of Fisheries and Aquatic Sciences, 64:6, pp. 928–939.
    Morgan, G.R. (2001). Individual Quota Management in Fisheries – Methodologies for Determining Catch Quotas and Initial Quota Allocation. Rapport. FAO.
    Nielsen, K.N. & P. Holm (2007). A brief catalogue of failures: Framing evaluation and learning in fisheries resource management. Marine Policy, 31:6, pp. 669–680.
    Nordic Marine Innovation (2011). Kartlegging av kunnskap om sjømatmarkedet og brukerdrevet innovasjon i sjømatmarkedet. Rapport. Gemba Seafood Consulting.
    Nordisk Ministerråd (2005). Norden som global vinderregion – På sporet av den nordiske konkurrancemodel. Rapport ANP 2005:777, København, Nordisk Ministerråd.
    Nordisk statistikkbank: http://91.208.143.50/pxweb/pxwebnordic/dialog/statfile1.asp
    Pálsson, G., & A. Helgason (1995). Figuring fish and measuring men: the individual transferable quota system in the Icelandic cod fishery. Ocean & Coastal Management, 28:1–3, pp. 117–146.
    Pikitch, E.K., E.A. Babcock, A. Bakun, R. Bonfil, D.O. Conover, P. Dayton, P. Doukakis, D. Fluharty, B. Heneman, E.D. Houde, J. Link, P.A. Livingston, M. Mangel, M.K. McAllister, J. Pope & K.J. Sainsbyry (2004). Ecosystem-based fishery management. Science, 305:5682, pp. 346–347.
    Sutinen, J.G. & M. Soboil (2003). The Performance of Fisheries Management Systems and the Ecosystem Challenge. In Sinclair, I.M. & G. Valdimarsson (red.), Responsible Fisheries in the Marine Ecosystem. Rome: The Food and Agriculture Organization of the United Nations.
    Schwach, V., D. Bailly, A.-S. Christensen, A.E. Delaney, P. Degnbol, W.L.T. van Densen, P. Holm, H.A. McLay, K.N. Nielsen, M.A. Pastoors, S. Reeves & D.C. Wilson (2007). Policy and knowledge in fisheries management: a policy brief. ICES Journal of Marine Science, 64, pp. 798–803.

  • Informed consent in child research

    Authors: Siril Alm1 and Svein Ottar Olsen2


    1 Nofima, Muninbakken 9-13, Breivika, 9291 Tromsø, Norway
    2 Tromsø University Business School, Breivika, NO-9037 Tromsø, Norway


    Abstract in Norwegian

    Denne artikkelen beskriver og diskuterer de etiske aspektene vedrørende barns informerte samtykke når de deltar i vitenskapelig forskning. Den beskriver den historiske bakgrunnen for de lover og ret- ningslinjer som er gjeldene i Norge og hvilke vilkår som må være oppfylt for å oppnå deltakernes frie og informerte samtykke. Videre forklarer den hvem som må informeres og gi samtykke, og gir prak- tiske råd til samfunnsforskere som forsker sammen med barn. Forfatterne argumenterer for at in- formert samtykke fra barn vil berike og gi mer valide resultater i forskningen.

    Abstract in English

    This article describes and discusses the ethical aspects concerning children’s informed consent when they engage in scientific research. It describes the historical background of the laws and regulations that are applicable in Norway and the conditions that must be met to achieve the participants’ free and informed consent. Furthermore, it explains who should be informed and give consent and gives practical advice to social scientists who research with children. The authors argue that children’s in- formed consent will enrich and provide more valid results in scientific research.

    Introduction

    The ethics of dealing with children as informants in scientific research is important and can be challenging for social researchers.

    One of the most fundamental issues in this area is informed consent which often raises difficult and irresolvable questions (Alderson, 2004). Researchers need to be aware that children often have no experience with meeting scientists and know nothing about scientific research (Davis, 2010). When children participate in re-search, scholars should ensure that the children know that they have a choice to participate or not, that they know that they have the right to withdraw from the research at any given moment and that they know exactly what their role in the research is and which consequences it might have for them (Greig & Taylor, 1999). This paper explores what informed consent actually involves in child research and gives some practical advice for social scientists conducting research with children. We want to convince researchers that ethical guide-lines are not only a time consuming necessity, but that high standards in ethics may complement scientific work.

    Historical review

    The notion of informed consent in scientific research is fairly new. In order to under-stand why we have ethical guidelines it is important to know about its history. After the Second World War it was discovered that a large number of captives had been a part of a series of medical experiments by the Nazi German regime (Greig & Taylor, 1999). The captives were forced into participating; they did not willingly volunteer and there was never informed consent. The experiments often had tragic outcomes for the prisoners resulting in death, disfigurement or permanent disability. One of the most extreme cases illustrating this is the horrific experiments done by the German SS officer and physician Josef Mengele. In Auschwitz, thousands of adults and children were subjected to research that involved painful operations and deadly diseases. In order to make the superior race multiply at twice the natural rate, Mengele was fascinated by the mystery of multiple births. On these grounds pregnant women and young twins were damaged for life or killed. After the war Mengele escaped to South America and was never put on trial (Eckert & Teixeira, 1985). Other Nazi scientists, attempted to excuse themselves by arguing that there were no explicit rules guiding medical research on humans (Vollmann & Winau, 1996). I retrospect, it is easy to regard these scientists as monsters or madmen, but we have to remember that they were a part of a regime where obedience was overriding and where the superi-ority of the Aryan race was not questioned (Katz, 1992). The experimentations were aimed at advancing knowledge for the benefit of the Aryan community at the ex-pense of adults and children who were considered inferior. During the Nuremberg Trials it was concluded that there was a need for regulation which did not allow any subjective interpretation of what is or is not ethical research. The Nuremberg Code (1947), written by lawyers, stressed the dangers of research and insists that willing unpressured consent should always be asked for when conducting empirical research. 1947)

    At the time the Nuremberg Code was established, children were expected to be too immature to be able to consent to research (Alderson, 2004). By this reasoning children were seldom part of research projects. However, in the early 1960s there was growing concern about children born with deformed limbs after their mothers had been taking the drug thalidomide against morning sickness. Doctors insisted on the value of child research and discussed the dangers of using underresearched treatments. By the Declaration of Helsinki (WMA, 1964), doctors set out more detailed ethical research standards involving particularly vulnerable populations, such as children. Despite the declaration, there were still reports of medical researchers exploiting children as “guinea pigs”, such as the Tuskegee Syphilis study of African Americans up to 1972 (Freimuth et al., 2001; Seidelman, 1988). During the 1970s American lawyers and philosophers began to establish new medical ethical guidelines. Since then, their ideas have been spread around the world into networks of research ethics committees involving multiple academic disciplines. In the 1990s social scientists’ began to involve children more seriously in research and began using more innovative methods helping children express their views in their own terms (Bell, 2008; Greig & Taylor, 1999). In line with the United Nations Convention on the Rights of the Child, researchers are now beginning to change how they conduct research with children (Marshall, 2010). There is a grow-ing trend to use interpretive approaches and projective techniques in order to make children participants in research by including them as “co-creators” in the design and data collection.

    Norwegian regulations

    In most countries research ethics are regulated both by legislation and research guidelines. Chapter four in the Norwegian Health Research Act (Helseforskningsloven, 2008) has explicit rules for informed consent. In studies involving humans, hu-man biological material and health information, research subjects must give their informed, voluntary, explicit and verifiable consent to participate in research (Helseforskningsloven, 2008; §13). The consent must be based on specific information about the particular study unless it is permitted to give a broad consent. A broad consent is used for studies where they use human biological material and health data for specific, broadly defined research pur-poses (Helseforskningsloven, 2008; §14). Subjects giving broad consent need to be periodically informed about the project.

    The Norwegian Personal Data Act (Personopplysningsloven, 2000) gives legal regulations for projects which use personal data. Personal information is data which may be linked directly or indirectly to specific persons. A person is identifiable by name, social security number, or other personal characteristics, such as pictures and videotape. A person is indirectly identifiable when background information, such as municipality of residence or school is combined with information about the person’s age or sex. Information and assessments that may be linked to an individual (Personopplysningsloven, 2000; §2) can only be used if the person has given their con-sent (Personopplysningsloven, 2000; §8). The law gives some exceptions, such as when use of personal data is necessary to safeguard the person’s vital interests or to exercise public authority. Additional regulations appear when the information can not only be linked to an individual, but is sensitive as well, such as racial or ethnic origin, political or religious beliefs or health condi-tions (Personopplysningsloven, 2000; §2). There are several conditions for using personal and sensitive data (Personopplysningsloven, 2000; §9), but it is important that the subject give their consent. If the rules in these laws are not followed, governmental agencies, such as the Data Pro-tection Authority, have the power to demand that researchers correct ethical defi-ciencies or to bring the research to an end. If researchers do not follow through, they may have to pay economic daily penalties or fines. The most extensive violations of the law are punished with prison sentences of up to three years.

    In some cases one may find similar reg-ulations both in the legislation and guidelines. Researchers breaking the rules for informed consent are both considered as criminal by law (Helseforskningsloven, 2008; Personopplysningsloven, 2000) as well as being unethical by the Norwegian Research Guidelines (NESH, 2010). Unlike laws, guidelines do not have any formal-ized power. The guidelines are meant as a tool for researchers to illuminate relevant factors researchers should take into ac-count when conducting research on humans. Still, there is room for weighing guidelines against each other and make other important considerations.
    A study of children’s chat rooms on Internet (Tingstad, 2007) may work as an illustration of how researchers may assess the need for informed consent. Tingstad found that when she introduced herself as a researcher in the chat rooms all commu-nication stopped. However, when she tried to act as a participant, by using a nickname and not telling why she participated in the chat room, the children “talked” with her and expected her to answer. She chose the latter approach, which meant that the children could not be informed about the study and could not give their consent to partici-pate. She concluded that it was not possi-ble to explore children’s chat rooms if the participants felt they were observed by an adult stranger. In addition, she argued that communication in chat rooms actually goes into a public space, since the chat rooms she explored where open and accessible to anyone.
    Some journals refuse to publish reports of projects that have not had research ethics approval. All research projects in Norway which use personal information must be reported (NESH, 2010). Health research projects must be registered and approved by a Data Protection Officer for research and the Regional Committee for Medical and Health Research Ethics (REK, 2013). In addition, research within social science which collects personal or sensitive information must be submitted and approved by Norwegian Social Science Data Services (NSD, 2013). One of NSDs main tasks is to ensure that research projects are conduct-ed according to law and ethical guidelines and to safeguard the rights of research subjects.

    Free and informed consent

    Research projects using personal data should always ask for the persons’ free and informed consent (NESH, 2010). A free consent is given without external pressure or limitations of personal freedom. Informants have the right to cancel their participation without any negative consequences. An informed consent must keep the informant oriented about the facts relevant to his or her participation in the research project. The information must be understandable for the informant and researchers must ensure that information provided is understood. Children are considered as one of the groups which have reduced competence to give their consent. Researchers have a particularly strong responsibility to maintain children’s integrity. Children should only be included in research when the research cannot be conducted on older persons who are more able to consent and when the research gives the child or the child’s group direct or significant advantages. In cases where the research does not involve any advantages or one is unsure about which advantages it may give, it is important that the risk and burden is insignificant for the child. In research projects which do not include physical con-tact with the child, the information is not sensitive and when the benefits of the re-search clearly outweigh the burdens that may apply to the child, informed consent is not necessary.

    Who should consent?

    According to Norwegian law children are not considered competent to consent to research until they are 18 (Backe-Hansen, 2009). This implies that guardians must consent on behalf of minors. However, Norwegian guidelines only recommend informed consent from their parents when the children are up to the age of 15 (NESH, 2010). British guidelines may give us further guidance when researching adolescents between 16 and 18 (Shaw et al., 2011). Researchers should ask for parents’ consent if they, for example, conduct interviews in a family home or the youths are considered as particularly vulnerable, such as having learning disabilities. In other cases parental consent may be waived for children under 16. Such cases may be when the research is integral in a larger project, service or intervention that the child is already involved in and the parents have already given their consent. Other cases may occur when seeking parental consent would potentially breach a child’s right to confidentiality, such as a drug treatment or sexual health service. Backe-Hansen (2009) argues that parents of children aged 12 and older do not necessarily need to be informed depending on what the research is about. For most studies, the consent of one parent is adequate (Shaw et al., 2011). Parents should give their consent prior to their children, to avoid situations where a child has agreed to participate and their parents refuse later on.

    Researchers should not separate children’s legal competence from the ability to understand what research entails. Parents cannot consent on behalf of the child as long as the child is able to understand the basic principles of research (Shaw et al., 2011). The child should give the ultimate consent to participate in research, while parent’s give consent for the researcher to invite his or her child to participate in the study (Backe-Hansen, 2009). The Norwegian guidelines recommend obtaining children’s consent when they are old enough to express it (NESH, 2010). It is important to notice that the guidelines do not operate with specific age. Age has often been used as an influential factor to determine children’s competence to consent (Lambert & Glacken, 2011). Still, there appears to be no consensus as to when children might be competent to articulate their consent to participate. Suggestions have varied from 14 years (Wendler & Shah, 2003) to as young as 2 years (Twycross et al., 2008). Some argue that children and adolescents in the same age group may have different cognitive development (Roedder John, 1999). In this respect, children who are more cognitively mature are expected to have a greater understanding about participation in research than less mature ado-lescents. Researchers may measure children’s stage of development by using dif-ferent Piagetian tests (Dorn, Susman, & Fletcher, 1995).

    Others argue for less prescriptive age and cognitive appraisal, proposing a developmental, individualized and context specific evaluation of children’s ability to consent (Lambert & Glacken, 2011). In the study by Dorn and colleagues (1995) they discovered that emotional factors, such as anxiety and perceived control, influenced children’s knowledge of research participation more than developmental factors, such as age and cognitive level. They argued that emotions interfered with the ability to process information. Children who perceived more control over their life had a higher tendency to understand vital information about participation in research, such as purpose of research, voluntary participation and freedom to ask questions and withdraw. Adolescents in their sample did not necessarily understand more than younger children. The study illustrates the importance of providing children with environments that decrease anxiety and increase perceived control (Dorn et al., 1995). When asking young children for their informed consent we emphasize that researchers should empower children by including them in the research process. Children who have participated in the data collection might be more competent to understand what the research is all about, thereby be more informed to consent.

    Further, researchers need to consider if there are relevant third parties that should be informed and give consent to research (Kvale & Brinkmann, 2009). Qualitative data collecting methods with children, such as interviews, pictures and drawings, may involve information that relates to family matters (NESH, 2010). Even though it is not the researcher’s intention, children might give information about persons which are close to them. Questions involving the home environment might involve information about parents, siblings, friends and grandparents, while questions about kindergarten or school can provoke information about teachers and peers. The Norwegian guidelines emphasize that considerations for third parties should be weighed against the research critical function and the search for truth.

    What information?

    Informed consent is decisive for projects approval or disapproval from Norwegian Social Science Data Services (NSD, 2013). Researchers should formulate an infor-mation letter to guardians that includes an inquiry regarding participation and information about the project. It should emphasize that participation is voluntary and inform how personal data will be stored and used by the researchers. Further it should describe which methods will be used and how participants are kept anonymous. The information should entail the overall purpose of the study and the main features of the design (Kvale & Brinkmann, 2009). It should include information about the possible risks and benefits participation may represent. Both parents and their children can resign at any time during the research process and demand all information to be deleted without any explanation. Partici-pants should be guaranteed confidentiality and all data will be presented in a way that ensures that it cannot be traced back to them or their family. Voice recordings, observation material and other personal data ought to be stored out of reach of unauthorized persons and deleted after the conclu-sion of the project. An example of written information to guardians is presented in Appendix 1.

    The principle about access to information in research is one of the few fundamental rights that the human rights share with the ethical guidelines (Bell, 2008). Further, Article 12 and 13 in the UN Convention on the Rights of the Child emphasize that children have the right to get information and freedom to express their views about decisions that affect them (Unicef, 2013). This stresses the importance of giving children information when they participate in scientific research and to consider their opinions. Young children are specifically vulnerable since they are dependent on adults and have fewer opportunities to protect themselves (Tingstad, 2007). This emphasizes the importance of informing the children about the possible risks of disclosing personal information, and being informed in a manner which leaves no uncertainty about what will happen to the results and how and where they might be published. The Norwegian guidelines require that children are presented with age-appropriate information about the study (NESH, 2010). Children shall be informed about possible consequences of the research. The nature and purpose of the research should be explained clearly: Why is it being done? What are the main questions? Who might benefit from the findings? What might the children and parents gain in participating in the research? A brief summary of the methods, timetable and activities participants will be asked to do, should be presented as well.

    Based on advice from Alderson (2004) the children should receive a simple clear leaflet that their guardians can read and explain for them, presented in Appendix 2. The leaflet should use large print, simple language and pictures. The leaflet should be in the first language of the recipients. It should be an A4 sheet folded into an A5 leaflet, since it looks more reader friendly than a simple A4 sheet. A first draft should be tested with a couple of children to get their critical view and to make possible changes of the leaflet. Before data collection the researcher should go through the leaflet with the child, who may not have read or remembered the leaflet when their parents presented it. The researcher should invite questions in order to pick up common worries or questions that can be resolved. In addition, the leaflet should ex-plain how and where to contact the researchers if they have further questions.

    How to consent?

    With the information given to the guardians there should be a consent form attached, similar to the one presented in Appendix 1. They should fill in information which the researcher feels is necessary to conduct the study. To keep options open for further studies, the researcher can ask them to check a box if they agree to be contacted on a later occasion. Children can be asked to check a box in the information leaflet or give their consent orally if they want to participate. If data are collected over longer periods of time, researchers should ask children for continuing consent (Alderson, 2004). This implies giving the children information presented in the leaflet and asking for consent before conducting interviews or other data collecting methods. In cases where the researcher feel that the children or parents are uncomfortable about the research, but don’t want to say so, we consider they should be excluded from the study for ethical reasons. In former child studies we have experienced that some children might want to participate without their parents’ consent (Alm, 2010). If they see their friends are participating in the study, they might feel unfairly treated. This is most likely because the parents may forget to return the consent form. It is our experience that such a dilemma can be solved by giving the child a new information package with the advice to encourage their guardians to sign the consent if they think they want to participate.

    Concluding remarks

    As history tells us, scientific research can be dangerous for young people. Even though research within social science, may not kill or dismember the children, it might still harm them (Alderson, 2004). Re-searchers may upset and worry the children and parents. They can make deliberate or intentional promises that may be perceived as false, making children feel embarrassed or betrayed. The ethical risks of greater participation appear if children contribute and reveal far more about themselves than they intended. Later they might feel regret, shame or anger if researchers make a disrespectful report. Researchers have the power to produce misleading findings that result in policies which can harm children’s lives. One issue that is rarely discussed is the risk of published research reports that may increase shame, stigma or disadvantages for whole groups of children and young people (Guttman & Salmon, 2004). One such example is research on school-based weight loss programs which may serve to stigmatize overweight children. Researchers have to be aware of their authority as they analyze data and write reports, and keep in mind their reliance on the public: to take part in research, to fund research and to respect and use research findings (Alderson, 2004). In order to maintain this co-operation, researchers need to keep, and have to be seen to keep, high ethical standards.

    As discussed, there are many pitfalls one may experience when researching with children. Ethics guides researchers to be more aware of hidden challenges even if they do not provide easy answers. As in the study by Tingstad (2007), scholars’ who conduct research with children may be confronted by seemingly conflicting opposites: science or ethics. Researchers must decide whether they should encourage children to participate or to protect them by excluding them from research (Alderson, 2004). The UN Convention on the Rights of the Child emphasizes that children have the right to be heard in research that may affect them (Unicef, 2013). This means that even though children have to be consid-ered as a vulnerable group, researchers have the obligation to include them in research. By informing and inviting children in the research process researcher’s exhibit a lot of confidence in children and allow them to be heard (Abebe, 2009). In this paper we have discussed practical and ethical issues for ensuring informed consent from children in social science. We believe ethics may strengthen research by respecting children’s rights and the use of transparent methods will provide more interesting and worthwhile findings.

    References

    Abebe, T. (2009). Multiple methods, complex dilemmas: negotiating socioethical spaces in participatory research with disadvantaged children. Children’s Geographies, 7:4, pp. 451–65.
    Alderson, P. (2004). Ethics. In Fraser, S., V. Lewis, S. Ding, M. Kellet & C. Robinson (Eds.), Doing research with children and young people, pp. 97–112. London: SAGE publications.
    Alm, S. (2010). Å måle barns holdning. Økonomisk Fiskeriforskning, 19/20, pp. 24–35.
    Backe-Hansen, E. (2009). Barn. Available 04.01.2013: http://www.etikkom.no/no/FBIB/Temaer/Forskning-pa-bestemte-grupper/Barn/
    Bell, N. (2008). Ethics in child research: rights, reason and responsibilities. Children’s Geographies, 6:1, pp. 7–20.
    Davis, T. (2010). Methodological and design issues in research with children. In Marshall, D. (Ed.), Understanding children as consumers, pp. 61–78. London: SAGE publications.
    Dorn, L.D., E.J. Susman & J.C. Fletcher (1995). Informed consent in children and adolescents: Age, maturation and psychological state. Journal of Adolescent Health, 16:3, pp.185–90.
    Eckert, W.G. & W.R. Teixeira (1985). The identification of Josef Mengele. A triumph of international cooperation. The American journal of forensic medicine and pathology, 6:3, pp. 188–91.
    Freimuth, V.S., S.C. Quinn, S.B. Thomas, G. Cole, E. Zook & T. Duncan (2001). African Americans’ views on research and the Tuskegee Syphilis study. Social Science & Medicine, 52:5, pp. 797–808.
    Greig, A., & J. Taylor (1999). Doing research with children. London: SAGE publications.
    Guttman, N., & C.T. Salmon (2004). Guilt, Fear, Stigma and Knowledge Gaps: Ethical Issues in Public Health Communication Interventions. Bioethics, 18:6, pp. 531–52.
    Helseforskningsloven (2008). Act 2008-06-20 no.44: Act on medical and health research, of June 20, 2008, Accessed 04.01.2013: http://www.regjeringen.no/upload/HOD/HRA/Helseforskning/Helseforskningsloven%20-%20ENGELSK%20endelig%2029%2006%2009.pdf
    Katz, J. (1992). The abuse of medicine and the legacy of the holocaust abuse of human beings for the sake of science. In Caplan, A.L. (Ed.) When medicine went mad: bioethics and the Holocaust, pp. 233–71. Totowa, NJ: Humana Press.
    Kvale, S. & S. Brinkmann (2009). Interviews. California: SAGE publications.
    Lambert, V. & M. Glacken (2011). Engaging with children in research: Theoretical and practical implications of negotiating informed consent/assent. Nursing Ethics, 18:6, pp. 781–801.
    Marshall, D. (2010). Introduction. In Marshall, D. (Ed.), Understanding children as consumers, pp. 1–20. London: SAGE publications.
    NESH (2010). Forskningsetiske retningslinjer for samfunnsvitenskap, humaniora, juss og teologi. Oslo: The National Committee for Research Ethics in the Social Sciences and the Humanities.
    NSD (2013). Norwegian Social Science Data Services. Acceded 04.01.2013: http://www.nsd.uib.no/nsd/english/index.html
    Nuremberg code (1947). Directives for Human Experimentation. Accessed: 04.01.2013: http://ori.dhhs.gov/education/products/RCRintro/c03/b1c3.html
    Personopplysningsloven (2000). Act 2000-04-14 no. 31: Personal Data Act, of April 14, 2000. Accessed 04.01.2013: http://www.lovdata.no/all/hl-20000414-031.html
    REK (2013). Regional Committees for Medical and Health Research Ethics. Accesed 04.01.2013: http://helseforskning.etikkom.no/ikbViewer/page/forside?_ikbLanguageCode=us
    Roedder John, D. (1999). Consumer Socialization of Children: A Retrospective Look at Twenty‐Five Years of Research. Journal of Consumer Research, 26:3, pp. 183–213.
    Seidelman, W.E. (1988). Mengele Medicus: Medicine’s Nazi Heritage. The Milbank Quarterly, 66:2, pp. 221–39.
    Shaw, C., L.-M. Brady & C. Davey (2011). Guidelines for research with children and young people. In. London: NCB Research Centre. National Children’s Bureau.
    Tingstad, V. (2007). New technologies, new methods? Representing children in online and SMS ethnography. In Ekström, K. M. & B. Tufte (Eds.), Children, Media and Consumption. On the front edge. Nordicom Yearbook 2007, pp. 127–43. Göteborg University: NORDICOM.
    Twycross, A., F. Gibson & J. Coad (2008). Guidance on seeking agreement to participate in research from young children. Paediatric Nursing, 20:6, pp.14–18.
    Unicef (2013). Fact sheet: A summary of the rights under the Convention on the Rights of the Child. Accessed 04.01.2013: http://www.unicef.org/crc/files/Rights_overview.pdf
    Vollmann, J. & RWinau (1996). Informed consent in human experimentation before the Nuremberg code. British Medical Journal, 313:7070, pp. 1445–47.
    Wendler, D. & S. Shah (2003). Should Children Decide Whether They Are Enrolled in Nonbeneficial

  • PDF: Økonomisk fiskeriforskning 2013 nr. 1

    Her kan du laste nede PDF-utgaven av hele Økonomisk fiskeriforskning 2013-1.

    Last ned.

  • PDF: Økonomisk fiskeriforskning 2012-1

  • PDF: Økonomisk fiskeriforskning 2011-1

  • PDF: Økonomisk fiskeriforskning 2009/2010

  • PDF: Økonomisk fiskeriforskning 2008

  • PDF: Økonomisk fiskeriforskning 2007

  • PDF: Økonomisk fiskeriforskning 2006